Коментарі до Закону України №877 від 05.04.2007р. «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»

На початку 1991 року було прийнято закон України «Про підприємництво». Відтоді підприємництво було визначено як самостійна, систематична та на власний ризик діяльність з метою отримання прибутку.

За 17 років існування підприємництва в Україні господарські відносини набули цивілізованого вигляду, більшість компаній намагаються працювати у відкритий спосіб та через «білі» угоди, добросовісно сплачувати неймовірні податки до державного бюджету та нараховувати чисту заробітну плату своїм працівникам. Потужно виходять з «тіні».

Інша сторона медалі – «паритет» відносин бізнесу та контролюючих органів. За період розвитку та становлення економічних відносин багатьом керівникам компаній довелося пережити планові та позапланові перевірки, легітимні та замовлені, «маскі шоу» та «цирк поїхав, а клоуни залишилися». Стосунки між перевіряючими та перевіряємимі доходили іноді до остаточної стадії загострення та згодом переходили в розряд звичайних «ринкових відносин».

Якщо почати рахувати кількість органів, уповноважених проводити перевірки діяльності бізнес-структур, впевнена, що на третьому десятку їх кількість не зупиниться. Цей нелегкий період розвитку господарських відносин змусив читати, застосовувати та виконувати норми законів та нормативних актів лише бізнес-суб’єктів. Нажаль, застарілість, неузгодженість та нескінчена кількість нормативної бази, що регулює проведення перевірок, в результаті призводила та призводить до постійних суперечок між двома таборами.

Головним недоліком чинного законодавства України щодо діяльності контролюючих органів є її правове врегулювання в основному за допомогою відомчих та інших підзаконних актів. Для більшості державних органів закони визначають лише повноваження, а підстави та спосіб здійснення контрольної діяльності прописуються у підзаконних актах.

Не обійшли такі обставини й галузь зв’язку. Не так давно новостворена Національна комісія з питань регулювання зв’язку України, незважаючи на норми закону України «Про телекомунікації», власними рішеннями затверджує положення, які встановлюють такі засади та форми здійснення державного нагляду у сфері телекомунікацій, що відрізняються від встановлених в спеціальному законі або суперечать іншим чинним нормам. Так, наприклад, Положенням про здійснення державного нагляду за ринком телекомунікацій, затвердженим рішенням НКРЗ від 27.10.2006р. № 426,  вводиться у вигляді позапланової цільова перевірка та додатковий вид нагляду – комплекс відповідних заходів, зокрема з вимірювання телекомунікаційних мереж. Якщо бути буквальним, то вид цільової перевірки у складі або окремо від позапланової є невдалою спробою органу нагляду закріпити за собою  більшість можливостей контролювати суб’єктів ринку у зручний для органу час. Єдине, що відрізняє цільову перевірку від позапланової та планової це безпосередність інформування про її проведення суб’єкту перед початком  такого нагляду. Більш того, діюча нормативна база в галузі зв’язку не містить загальних засад відносно проведення такого виду державного нагляду за провайдерами та операторами телекомунікацій як комплекс відповідних заходів, зокрема з вимірювання телекомунікаційних мереж.

Не обходить нашої уваги й підстави для проведення планових перевірок як суб’єктів ринку телекомунікацій так і користувачів радіочастотним ресурсом. Приймаючи участь у розробці проектів вищезгаданого Положення та Положення про здійснення державного нагляду за користуванням РЧР України, ІнАУ пропонувала внести в ці документи норму, яка б забезпечувала обов’язкове своєчасне та належне оприлюднення та опублікування Планів перевірок суб’єктів на відповідний рік. Адже, лише Плани перевірок є єдиною підставою для проведення планового нагляду. До теперішнього часу НКРЗ не оприлюднила таких Планів.

Нещодавно (05 квітня 2007 року) Президент України В.А. Ющенко підписав закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (№877) (далі - Закон), яким, нарешті, будуть врегульовані питання щодо проведення перевірок контролюючими органами низки суб’єктів господарювання.

Як відомо, проект цього Закону було зареєстровано у Верховній Раді України ще в лютому 2003 року. Проте після того було внесено ряд змін до законодавства щодо регулювання контролю у сфері господарської діяльності, зокрема, набрали чинності новий Господарський кодекс України та зміни до інших законів України.

По суті, даним Законом планується створити єдине узгоджене правове поле, яким будуть регулюватися порядок проведення контрольних перевірок різних видів фінансово-господарської діяльності суб’єктів господарювання, механізми прийняття рішень та вчинення дій контролюючими органами за наслідками проведення ними згаданих перевірок тощо.

Вважаю, прийняття такого Закону це справжній прорив до демократичного та цивілізованого суспільства, європейського бізнесу, в якому існує високий рівень захищеності підприємництва, зменшені можливості для зловживань представників контролюючих органів.

Отже, які ж новели та зручності незабаром чекають на суб’єктів перевірок?

Перш-за все, Закон на відміну від наказу Президента України «Про деякі заходи з дерегулювання підприємницької діяльності» № 817 від 23.07.1998р. розповсюджується на всіх суб’єктів господарювання та на всі державні органи, які здійснюють перевірки. Але є виключення щодо видів діяльності, проведення нагляду за якими регламентується профільним законодавством. До таких виключень Закон відносить валютний та митний контроль, контроль за бюджетним законодавством та за використанням державного та комунального майна, банківський та страховий нагляд, ринок фінансових послуг, контроль законодавства про захист економічної конкуренції, оперативно-розшукова діяльності, дізнання, прокурорський нагляд, досудове слідство і правосуддя.

Багатьом міністерствам та центральним органам виконавчої влади доведеться переглядати низку законів та підзаконних актів, адже відтепер повноваження органів державного нагляду та перелік порушень, які є підставою для складення припису, розпорядження або іншого розпорядчого документу, встановлюються виключно законами.  Отже, якщо в профільному законі не визначено контролюючого органу та не встановлено його повноважень, суб’єкти господарювання вправі не допускати таких перевіряючих для проведення нагляду.

Крім того, введено заборону щодо  здійснення посадовою особою органу державного нагляду перевірки суб’єкта господарювання, з яким (або із службовими особами яких) посадова особа перебуває в родинних стосунках.  Такі міри введені з метою забезпечення рівних прав і законних інтересів для всіх суб’єктів господарювання, об’єктивності та неупередженості здійснення державного нагляду з всіх контролюючих органів.

Яскравим нововведенням Закону є визначення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від здійснення господарської діяльності суб’єктів нагляду. Залежно від ступеня ризику органом державного нагляду визначається періодичність проведення планових заходів та перелік питань, які затверджуються наказом органу державного нагляду перед перевіркою. Більш того, в Законі закладено оприлюднення критеріїв та періодичності проведення планових заходів через мережу Інтернет.

З часу прийняття цього Закону залишиться лише два типи державного нагляду: плановий та позаплановий заходи, які можуть відрізнятися за видами (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо). Сподіваюся, що цільові перевірки та «інші заходи державного нагляду» за ринком телекомунікацій будуть скасовані у тому числі.  

Законом встановлено єдині граничні терміни тривалості проведення планових та позапланових перевірок. Звичайно це створює передумови уникнення можливостей для перевищення встановлених законами України повноважень контролюючих органів.  Так, тривалість планової перевірки не може перевищувати 15 робочих днів (для суб’єктів малого підприємництва – 5 роб. днів), а позапланової – до 10 робочих днів (для суб’єктів малого підприємництва – 2 роб. днів). За будь-яких обставин строки перевірок не можуть бути продовжені.

Відтепер, суб’єкти господарювання мають право фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи окремої дії засобами аудіо- та відеотехніки. Такими правами володіють і органи державного нагляду.

З урахуванням того, що Законом вводиться багато нових позитивних норм, та з огляду на неузгодженість багатьох діючих нормативних документів, Кабінету Міністрів України необхідно подати на розгляд Верховної Ради України пропозиції щодо приведення законів України у відповідність з цим Законом, забезпечити приведення міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів у відповідність з цим Законом та затвердити критерії розподілу суб’єктів господарювання за ступенями ризику їх господарської діяльності та визначити періодичність здійснення заходів державного нагляду.

Якщо Кабмін в строк не встигне затвердити критерії розподілу суб’єктів господарювання за ступенями ризику їх діяльності, періодичність проведення планових заходів та перелік питань для їх здійснення , то такі суб’єкти будуть перевірятися не частіше 1 разу на 5 років як такі, щодо яких не визначено ступень ризику.

Закон вступить в силу через 6 місяців з дня його опублікування. Отже, у Кабінету Міністрів та центральних органів державної влади є досить часу відкоригувати свої нормативні документи.

Сподіваюся, що і НКРЗ приведе чинне законодавство галузі у відповідність до нового Закону та в подальшому буде своєчасно публікувати Плани перевірок суб’єктів ринку.

Вікторія Кравченко, експерт ІнАУ